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 监察院的洋楼空空荡荡
——从倒扁看台湾的制度缺失
茉莉

        八月初我在台湾时,施明德已经开始“倒扁”。当时我们每天的话题都是西藏诗歌和西藏局势,没有太注意倒扁运动的动向。 但旧朋新友欢聚,茶余饭后仍不免谈到阿扁的贪腐问题。来自政府非常廉洁的北欧,我首先提出的一个疑问是:台湾有没有一个监督总统的机构?一位朋友回答说:“有啊,监察院。”

        那么,为什么监察院没有行使其监督的职能?原来,2004年由总统提名的监察院正副院长人选及其监察委员,遭到国亲联盟于立法院程序委员会冻结,导致监察院正副院长与监察委员至今都处于缺位状态。

        离开台湾之前,朋友驾车经过台北市忠孝东路,指着路边一座欧式古堡建筑物对我说:“看,那就是监察院的正门。”在台北栉比鳞次的街道楼群中,那一座欧洲文艺复兴式的灰色楼房,明显地卓尔不群,令我印象深刻。

        然而,正因为监察院那座灰色洋楼空空荡荡,造成了凯达格兰大道上红色人潮汹涌。一个国家,如果各机构能够高效率地分权制衡,人民街头抗争这种非常方式,即使会偶尔使用,也不会有如此大的规模,如此长时间地坚持。正因为这边的洋楼空虚,那边的街道就人潮拥挤,归根结底,还是台湾在制度设置上出了问题。

“五权分立”造成特别体制

        要了解台湾目前这种非常特别的政治体制,需要追溯到孙中山创立的“五权宪法”。上个世纪,孙中山借鉴欧美的三权分立制度,取法中国古代的“御史制度”及考试制度,在行政、立法、司法三权之外,另增监察、考试两权。1931年,国民政府成立监察院,这是最高的监察机关,行使弹劾权、纠举权及审计权,其监督功能类似西方国家的国会。

        孙中山的“五权分立”闪耀着人民主权思想的光彩,从根本上终结了中国几千年的“皇权”统治。尽管后来的国民党政府被视为威权政府,总统权力独大,监察院难免“弱监”,但纵观监察院的历史,倒也不是中共“人大”和“检察院”之类的橡皮图章。

        例如,监察院迁台后,曾弹劾两名最高官员:前代总统李宗仁与前行政院长俞鸿钧。1955年,总统府调查“孙立人部属涉及匪谍案及兵变”,监察院陶百川等五人自行发动调查,其结果与总统府方面大为不同。因为与当局意旨不合,此案被列为机密封存。当时的监察院长,就是被视为“高山仰止”的先贤于右任先生。

        如果监察院至今的工作一切正常,对于当今总统的贪腐嫌疑,这个专门机构可做的事情很多,例如,及时收受人民书状,巡回监察、调查、监试,受理公职人员财产申报。在负责任的调查之后写出报告,再根据情况提出纠正案或弹劾。

        台湾的问题就出在这里:由于在野党抵制总统提名的监察委员人选,导致监察院瘫痪。原属监察院的职权,交给立法院来行使,结果是立法院事务烦琐,法案堆积,无法以专业精神致力于监督,致使国家原有的监督机制失去作用,总统的权力失去制衡。


 西方的国会监督和全民监督

        孙中山制订“五权”,此时在台湾已丧失了一权,看起来,这似乎更接近西方的“三权分立”体系了。但西方国家三权分立的制度实施,国会针对总统及其领导的行政机构,有很强的监督和制约功能。

        西方政治家认为,严密监督政府的每项工作,乃是代议机构的天职。西方国家都把监督和控制政府,作为国会的主要职能和经常性工作,并赋予国会质询权、调查权、弹劾权和不信任表决权……。

        在当今西方,国会监督权仍在扩大之中,其重要性如美国前总统威尔逊所说:“如果不是国会拥有并运用能对政府行政官员的行为和气质进行了解的一切手段,全国民众是无法知道这些官员们是怎样为他们工作的。如果不是国会对这些情况进行检查,并通过各种形式的议论进行细微的审查,全国民众对他们应该了解和给予指导的最重要的大事,仍会一无所知。这是极为不利的。国会作为消息来源的作用,甚至大于它的立法作用。”

        瑞典国会有一个特别的设置,即任命一个监督专员,叫做“Ombudsman”,负责监督法律的执行和公职人员的行为。如果政府官员出了贪腐问题,程度较轻尚不足以法律起诉,国会的这位监督专员就有权给予警告和批评,甚至可以提出一种惩戒性的程序。这种监督专员制度类似孙中山设想的监察院,现在全世界有几十个国家实行这种制度。

        北欧国家的政府都是非常透明的机构,监督政府是全民的责任。瑞典有一个查阅公开文件的原则 (Offentlighets-principen)。按照这条世界稀有的法律,任何公民都有权到政府办公室去,查阅政府官员的帐单。十年前,一位女副首相因为临时挪用六千多美金购买私人物品,尽管早就一一还请,但还是被记者查出,被迫辞职。
 

在野党冻结总统名单的原因

        回到台湾的制度上来。还有一个问题是,为什么在野党要搁置总统提出的监察委员名单,导致监察院名存实亡?

        国民党与亲民党搁置总统提出监委名单的理由是:总统为提名适当人选组成的“审荐委员会”组成似欠公正;总统提名名单似具有较强的党派偏向,与国会朝野结构不尽呼应;在陈水扁总统提出的名单中,有他在竞选时的重要金主,不宜担任清廉、独立的辔g蠹鲂∽槌稍薄?br>
  那么,监察院人选为什么只能由总统提名,不能由其他党派提名或者选举产生?最初国民政府设置监察院时,规定由各省市和地区议会及其团体“选举产生”,1948年的第一届监察委员180名,就是由选举产生的。但蒋介石迁台之后,失去了国土和人民,无法再举行全面选举,于是采取一些诸如“补选”和 “增选”之类的变通办法。1991年通过的“宪法增修条文”,监察委员改由总统提名,经国大同意任命。

        这就有了一个理论上说不清的内在矛盾:由总统提名的监察院不属民选机构,不知它如何能够监督总统,还可以弹劾民选机构的官员?
 

体制内制度失灵朝野有责

        无论在理论上怎么看,在没有修宪之前,台湾现有宪法是必须尊重的。对监察委员人选,总统有提名的职权,在野党如认为其人选不合资格,也有权予以拒绝。那么,今天台湾体制内监督制度失灵的责任该由谁负?

        笔者认为,双方都要承担责任。按照西方惯例,如果总统提出的名单不为在野党所接受,他应该重新提出新的人选,但陈水扁没有这样做。而在野党在否定总统名单之后,也应该积极敦促总统提出新的名单,还可以列出自己可以接受的监察委员条件和标准,让社会公众来评论。总之,双方应该努力寻求一个朝野都能接受的名单,使监察院发挥类似香港廉政公署一样的作用。

        就在台湾街头依然红潮汹涌、绿浪翻腾的时候,有消息说,在野党已经在讨论监察委员同意案了。国民党主席马英九表示,他期待总统陈水扁重新提名监委。看来,目前热热闹闹的街头抗争,很有可能最后回归体制层面,从而带来制度的健全与民主的成熟,以及政府清廉与效率。

        做为关注台湾、并且以台湾民主为借鉴的大陆人,我在北欧为台湾祝福。
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原载香港《开放》杂志2006年10月号

   

 

 

 

 

 
 

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