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小布什就職後的難題﹕對華政策

——美中台續編「三國演義」

曹長青

美國終於「變天」,執政兩屆八年的民主黨政府被結束,共和黨重返白宮。二十日在華盛頓宣誓就職的美國第四十三任總統小布什,等於替父親報了一九九二年敗給克林頓的一箭之仇,再次繼續布什王朝。

依照美國慣例,政府換屆不會導致外交關係發生重大結構變化,在台海政策上也如此,基本上仍會依賴過去六屆政府對華政策的四大支柱﹕和北京簽署的三個公報,國會通過的「台灣關係法」。

小布什在競選時曾表示,他當選後將放棄克林頓謀求和中國建立戰略伙伴關係的政策,把北京定位為美國的戰略「對手」,宣稱「我一定會重新確定和北京的關係,把戰略伙伴改為競爭關係。」並明言「北京要知道,它若(對台)採取軍事行動,我們會協助台灣自衛。」

但他的國務卿鮑爾將軍在被任命當天發表的講話中就明確表示,新政府要和俄國、中國等大國進行合作,對第三類小國,如果「為非作歹」,美國有軍事實力對付。

美國前總統里根、卡特以至克林頓,在競選時都曾對中共說過狠話,但上任後都有所縮水,因為出於美國的國家利益考慮,都不得不面對必須和中國這個大國打交道的外交現實。小布什也可能做這樣的選擇。

但由於是另一個政黨重掌白宮,不僅由於兩黨外交理念有不同,而且小布什本人以及啟用的外交顧問等內閣成員,多是鷹派,下屆美國政府的對台海政策,還是會和克林頓時代有所不同。

在克林頓政府即將結束之際,美國智庫紛紛檢討克林頓的中國政策得失,「卡都研究所」(Cato)研究員克拉克 (J. Clarke))認為,克林頓的中國政策是一團糟,沒有連貫性,先是把人權和貿易掛鉤,後來又一百八十度轉彎脫鉤,最後又退縮到附合中共對台灣說「三不」,白宮自封這是「創造性模糊戰略」,實際上是「腦子不清楚」。克拉克的結論是﹕如果給克林頓政府的外交政策打分的話,給個「不及格」的分數可能太嚴厲了些,但是,多數人不會給「及格」以上的分數。對克林頓外交政策評價較高的「布魯克斯研究所」(BI)知名中國問題專家歐漢龍(M. O'Hanlon)也承認「克林頓政府的中國政策不太理想,如果給予評分,應該是比『及格』略高一點。」

克林頓在北京對台灣說「三不」,被美國學界普遍批評為偏離了過去幾屆美國政府實行的「戰略模糊」的平衡政策,偏向北京傾斜。

在白宮換主人之際,美國學界紛紛對台海政策提出政策建言報告,以「美國外交政策全國委員會」(NCAFP)為代表的左翼智庫主張,新政府應沿用過去的「戰略模糊」政策,即對中共武力犯台,不予明確表態,使中共無法判斷美國是否軍事干預而不敢妄動;同時也制約台灣不敢宣佈獨立。這一建言有潛在的批評克林頓政府過於偏向北京的意味。

以「蘭德公司」(Rand)為代表的右翼智庫則提出,下屆政府應採取「戰略清晰」政策,即應明確宣佈,中共不可對台使用武力,同時台灣不可單方面宣佈獨立。再次強調美國應對中共實行「圍堵和交往並重」的「圍和」政策。不久前訪問了兩岸的美國前駐北京大使洛德曾發表專論「走中間道路」,也是主張「圍和」戰略。

美國新政府顯然將會注重對中國政策的連貫性。小布什在競選時把北京定為「競爭對手」,強調和亞洲盟國的戰略關係,都意味著他將放棄克林頓那種搖擺性、有取悅北京色彩、以及綏靖主義傾向的中國政策,重回保持戰略平衡的傳統政策軌道,並有可能向台北傾斜,採用「戰略清晰」的策略。

雖然「戰略清晰」中也提出制約台灣不可獨立,但美國前官員李侃如在考察台灣之後前往北京對中共領導人說,「台灣會公開宣佈獨立的可能性是零,台灣獨立的唯一可能即是大陸對台灣動武」。因此,美國如實行「戰略清晰」政策,將對中共構成更大的制約,防止中共由於對美國態度誤判而對台盲動。

除了台灣問題將繼續是美國和中共之間的難題外,美中台的「三國演義」還將由於另兩個因素而複雜多變﹕

一是小布什主張在本土部署「全國飛彈防御系統」(NMD),並推動在亞太盟國部署「戰區飛彈防御系統」(TMD)。雖然美國部署飛彈防御的理由是為了防範北韓等流氓國家對美國可能的飛彈襲擊,但這種防御系統顯然將破解中共長程洲際飛彈打擊美國本土的能力,中共一直期待依靠這種核武威懾力量制約美國對台海戰爭的可能干預。而戰區飛彈防御系統一旦納入台灣,不僅在軍事防御,更在政治層面形成美國和台灣的準軍事聯盟關係。這兩項政策將導致美國和中共直接的利益沖突,因為北京視此為美國謀求單方絕對核武優勢,遏阻解放軍武力攻台。

其二是小布什強調和日本等盟國加強聯盟,要把美日安保條約發展到更高層次。小布什的主要外交政策顧問,都是學界中主張「日本必須承擔更多派」(Japan Must Do More),包括原里根總統時助理國務卿阿米塔格(R. Armitage),原老布什總統任內負責安全政策的國防部副部長沃夫維茲(P. Wolfowitz)等,都認為,美日兩國現有共同的價值觀和安全目標,沒必要繼續限制日本軍力;一旦美國在亞太有戰爭時,日本應有足夠軍力協助,遏阻北京的軍事擴張。

小布什智囊的這種主張,和日本正好合拍。日本朝野近年都傾向增強國防,改行「自我集體防衛」政策,全面參與國際事務,爭取成為聯合國常任理事國。美日在小布什任內將會在軍事上更加結盟,這對北京將形成一種無聲的遏阻。

雖然小布什的這些政策走向意味著美國和中共關係的潛在摩擦,但有兩個因素是摩擦的「緩沖劑」,一是小布什政府仍會實行「一個中國」政策,這一政策將保持美國和中國關係的基本穩定;二是共和黨的理念之一是推行市場經濟,自由貿易,小布什政府更會重視和中國的自由經貿,尤其在中國加入世貿組織之後,兩國的經貿合作將會加強。而且小布什政府將不會像民主黨那樣強調人權外交,在全球事務中態度將會更謙恭,採取比較守勢的平衡外交,這些都將在某種程度上減緩華盛頓和北京的可能沖突。

不管小布什政府怎樣注重外交政策「平衡」,由於華盛頓和北京的基本價值不同,戰略利益有沖突性差別,以及幾乎沒有「解」的台灣難題,美國、中國和台灣之間的三角關係,將在小布什任內更加複雜,變數更多。

(原載台灣《財訊》月刊一月號)

 

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