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中央可以莫須有罷免特首﹖

凌兵

如果特首因嚴重違法或瀆職而需要免職,則根據《基本法》應按照立法會彈劾的程序處理,中央人民政府的權力應僅限於最終的決定權。

近日有關中央政府是否可在任何情況下將特首免職,引起了諸多爭議。《基本法》中對於中央政府是否有權將特首免職,並無明文的規定,這一點與澳門特區《基本法》不同。香港《基本法》是全國人大制訂的全國性法律,在全國人大以往制訂的憲政性法律中,有一條始終貫徹的基本原則,即「誰有權任命,誰就有權罷免」。體現這一原則的法律例證不勝枚舉,如《全國人大組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》中部分條文,以及香港《基本法》第四十八(五至七)、五十五(一)和七十三(七)條,澳門《基本法》第十五、五十(六,八至十一)和五十七(一)條等。

誰有權任命誰有權罷免

筆者並不知道在中國法律中有任何違背上述原則的情況。《基本法》第十四和四十五(一)條均規定,特區行政長官由中央人民政府任命。雖然未規定中央政府有權將特首免職,但根據上述的憲法性原則,很難想象全國人大在制訂《基本法》時,會有意背離久已確立的法律原則,剝奪中央政府對特首的免職權。

從《基本法》的具體規定來看,中央政府對特首的免職權也隱含在相關的規定中。根據《基本法》,在以下幾種情況下,會發生行政長官缺位,包括﹕任期屆滿、強制性辭職(因嚴重疾病或其他原因無力履行職務或與立法會發生嚴重爭議)及被立法會彈劾。此外,還有兩種情況雖未為《基本法》規定,但引起行政長官的缺位,屬理所當然,包括﹕特首在任期內死亡或特首自願辭職。

在以上各種情況中,《基本法》明確規定在立法會彈劾特首時,彈劾案須「報請中央人民政府貝w」。這堛滿u決定」,顯然是特首彈劾程序的最終步驟,中央政府對彈劾案的決定權,體現了其擁有將特首免職的權力,這一點應無可置疑。問題在於,中央政府的免職權是否局限於決定彈劾案這一種情G。答案應當是否定的。

在上列除彈劾外的四種情況中,特首任期屆滿和任期內死亡這兩種情況下,特首的職務顯然自動終止,特首職位自動空缺,毋須中央政府介入。但在辭職的兩種情況下,則因《基本法》對特首辭職的程序無所規定,均存在特首的辭職是否須經中央接受方可生效的問題。鑑於特首的職務乃中央任命,從維護政局穩定考慮,似應解釋為特首辭職須經中央接受方可生效為宜。而在中央政府的體制中,中央和地方行政官員的辭職,都須經任免機關的批准方可生效(《國家公務員暫行條例》第七十一條)。因此,可以認為在特首辭職的情況下,中央政府可以行使對特首的免職權力,宣布特首職位空缺。

免職仍須按照規定

除上述情況之外,還有一些《基本法》沒有涵蓋的情形,即所謂特首變成植物人或失蹤。在這些情形下,因特首已無力履行職務,依《基本法》本來必須辭職,但在特殊情況下,特首沒有能力辭職。有立法會議員主張,這種情況應視為特首「瀆職」處理。這觀點十分不當。

「瀆職」一詞的通常意義為「不盡職,在執行任務時犯嚴重過失」,在法律中則指應受刑事或行政處罰的不法行為(如中國刑法第九章規定有瀆職罪)。如果說特首一旦被綁架就應被彈劾,如此的憲法體制近似於笑談。在發生這種特首既無力履行職務又無力辭職的情G時,適當的做法是由中央人民政府作出將特首免職的決定。

如果承認中央政府在《基本法》明文規定的情G之外仍可以行使對特首的免職權,是否意味中央政府可以「莫須有」的理由任意罷免特首﹖

權力僅限於決定權

將特首免職雖然是中央的權力,但中央政府行使這項權力必須遵守憲法第五條依法治國的原則,遵守憲法、《基本法》和其他相關法律。根據憲法和法律,即使罷免或處分中央政府和大陸地方政府的官員,亦須遵守法律規定的正當程序的要求(如人大常委會議事規則第卅九、四十條和《國家公務員暫行條例》第卅四至卅七和四十八條),對於特首的免職更應遵循《基本法》有關香港特區實行高度自治和行政長官依法對中央人民政府和香港特別行政區負責的規定。

如果特首因嚴重違法或瀆職而需要免職,則根據《基本法》應按照立法會彈劾的程序處理,中央人民政府的權力應僅限於最終的決定權。

作者為﹕城市大學法律學院助理教授 摘選自明報

 

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