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經濟全球化挑戰美國稅法

朱易

經濟全球化和電子商務的發展,不但讓經濟學家們忙著為全球新經濟結構尋找新的理論來作為支持,而且也給美國和其它國家的稅務政策的制定者們帶來了新的挑戰。全球化和電子商務讓各個國家的經濟活動互為一體,而且越來越難區分不同國家之間的界限。傳統的稅法是基于各國的界線之內,而現今的經濟全球化讓各國的界限模糊化,使得務國和稅法制定者們失去了稅務政策的目的和界線。例如﹕美國公司的利潤佔全球所有公司利潤的百分之五十,但是美國公司的利潤之中,有百分之四十是來自美國地區之外的。因此,在美國的稅法對公司的管轄中,有四成是落在其它國家的稅務管區內。在這種情形之下,各個國家的稅法之間的競爭如不作出調整,那麼不當的競爭所帶來的害處,不但會傷害全球的經濟一體化的進程和電子商務的發展,損害到各個國家的稅務政策,也會損害到各國經濟。

因此,傳統的稅法體制受到新經濟的第一個挑戰就是如何來消除各國稅法之間的有害競爭。最常見的有害競爭是一個國家在稅務上制定優惠條款,讓外國的資源來本國傾斜。這種傾斜造成國與國之間經濟動作的不平衡,而有更多的資本流入。最常見的是所謂的“避稅天堂”區的設立。這種稅法的存在完全扭曲了自由市場的運作機制,讓國際間的投資決策不是按市場的自由機制進行,而是被不當的稅法所導引,使受害的國家出現財政上的不穩定。這些國家有可能因蒙受損失而通過對國內其它經濟資源--如薪資、消費活動進行更高稅率的課稅來彌補損失。

這種公平與不公平競爭之間的界線,因經濟全球化和新經濟的興起顯得更為模糊。

一個致力于國際間的公平競爭的國際組織,經濟合作和發展組織(OECD)在20006月就列出了全球47個國家存在的稅法上的不公平競爭。美國的出口公司的稅法也列入其中。美國的出口公司(FSC--Foreign corporation)稅法是于1984年時設立的,目的是為了取代當時受到WTO的前身GATTD批評的出口稅務優惠政策DISC,但實質上FSCDISC並無多大實質上的改變。因此,歐洲共同體一直對此頗有怨言,但卻未有正式的行動。但到了1997的烏拉圭談判之後,FSC開始在EC中發燒,到了1998FSC被推進了WTO的仲裁之中。

FSC說穿了就是美國政府為鼓勵出口而給予進行出口業務的公司在稅務上的好處,也即是減少課稅額。而歐洲國家之所以同心合力反對,無非是美國公司在受到政府間接的支持下,大量出口而使他們的工業受到了打擊,尤其在化工、制藥、機械、電子設備和運輸設備上,感受了不公平的競爭壓力。

美國稅法中另一個受非議的是投資上的稅法,外國人在美國的投資所得可以不納稅,這無非是吸引美國之外的投資人放棄其本國的投資而轉入美國,加上美國在近年來成為全球經濟的領導者,又挾著美元強勁的雄風,再加上它是全球管制最嚴但卻又最自由的投資市場,使得外國資本源源不斷地流入美國資本市場。受到資本流出困擾的國家,當然十分不高興了。

消除不公平競爭無論是對美國還是對其它國家,也許短期之內會有些損失,但長期而言,則是可以獲取最大利益的。因為公平競爭可以帶來國際間最大程度的合作,可以防止商家和公民將錢藏在某一個角落而不繳所得稅。不過公平競爭和合作存在著許多難于逾越的障礙。

障礙之一是國家主權的尊嚴。每個國家有權力選擇自己的稅法和稅率,立法是內政問題,如果一個國內的法律受到外國勢力的干預,經濟問題就成為政治問題。由于全球化和電子商務,許多經濟問題也成為國際問題。那麼也把稅法牽涉成國際問題。如果WTO要求美國修改FSC稅法時,國會山莊的議員們願意誠心地進行回應就不是一件易事。

另一個障礙是短期的經濟損失難于承受。尤其是在經濟調整時期,雖然美國財政部已開始考慮是否對在美的外國人投資帳戶中,對投資所得扣稅進行研究,但如果經濟衰退來臨,利率下調,美元走貶,那麼,這種稅法上的變化會使流入的資金減少,而海外資金的流入是支撐美國經濟的支柱之一。正是因為有大量的外資流入,才填平了美國巨額外貿赤字的鴻溝。

同樣,如果修改FSC條款,也會引發出口業績的下降,更突顯了外貿赤字的壓力。如果全球經濟繼續放緩發展速度,需要壓縮,出口公司會更難生存下去。美國經濟會被拖入更低迷的地步。因此,即使是短暫的損失,也可能因為過于痛苦而被接受。公平競爭與合作,就可能被國家的短視所拋棄。

稅務政策中的一個發展是美國因為FSC與歐洲的沖突而不得加強與國際間的

稅務仲裁機構的合作,這意味著美國國內的稅法會因國際貿易的狀況而進行修改。

國際稅務仲裁的目的是解釋不同稅法管轄區稅法的差異。這種活動的主要原則是﹕任何收入不得重復征稅。其目標是防止有人利用國與國之間的稅法中因對收入的定義的不同而逃稅。堅持認為國際仲裁可以達到這一目的的學者認為,如果稅法中關于收入的定義明確,對各種經濟活動的界限清楚,同時又不設立避稅條款,那麼,任一收入必然會被某一稅法管轄區所課稅。

不過,反對的人也認為,這種仲裁可能會造成對獨立國家的稅法進行某種限制,從而使國家與國家之間的稅法接口之處出現雙方都不納稅的區域。因為商家和個人總是試圖尋找避稅天堂,那麼這種仲裁所產生的對兩個國家雙方的稅法的約束,就有可能出現這種雙方不課稅的“天堂”。

美國財政部現在的立場基本上是傾向于後一種看法。但是目前美國和歐洲在FSC上鬧得不可開交,美國也同意向WTO要求仲裁,雖然美國仍有許多保留,但在面對日益團結和擴大的歐洲聯合體,美國不得不從自己的理念中退後。

亞洲方面或遲或早也會遇到這樣的問題,那時美國會扮演不同的角色。美國會試圖讓亞洲國家在出口鼓勵的稅務政策上後退,正如歐洲要求美國在其政策上後退一樣。

第二個可能的發展是,因為電子商務的發展而產生新的稅法,或是新的稅。

傳統的稅法中所界定的稅法,管轄區和定義收入的方法受國際網路和發展迅速的電子商務的沖擊,而顯得力不從心。比如,服務業收入的定義是按服務商家所在地進行的服務中所獲得的利潤。但由于電子商務的發展,使得服務的進行與服務的商家可以不在同一處,甚至不在同一個國家內。這樣,讓商家可以規避服務進行所在地的稅,電子零售業也使得銷售稅成為難于征收的稅。因為只要進行異地交易,就完全規避了銷售稅。

另一個常見的問題是,許多國家對電腦軟體產品和電腦的服務收入的定義不統一,有的國家定義為產品銷售,有的國家定義為服務費收入。這種定義上的差別會造成收入的大小不等。比如如果將軟體定義為產品,那麼收入是一次性的。如果定義為服務費,則收入為連續性的。

有些學者認為為了因應電子商務的新形勢,或許必須設立新的稅法或是設立新的稅。不過美國財政部目前的態度仍然傾向于不增加新的稅或是新的法規,而主張在已有的稅法上應付新經濟的發展,所要進行的只是一些修訂而已。但稅務政策的制定者們也提出了幾個新經濟形勢下稅務法規必須遵守的原則,一是任何法規必須明確、相關、中性和不岐視性;二是法規必須易于移植和管理;三是任何兩個國家之間必須緊密合作和相互幫助。缺乏以上的任何一點都可能造成電子商務的稅法實踐的失敗。人們對新經濟的認識尚未成熟,新經濟最大的特點是其中的經濟活動範圍無明確的界線,而且活動的區域也是移動的。傳統的稅法制定的前提是,任何一個經濟活動都是固定在某一區域之內,某一段時間里和某一個範圍之中,但電子商務完全脫離了時間和空間的束縛,是屬于動感式的。想僅僅把傳統法規加于修訂後應用于電子商務,恐怕不是一件易事,稅務政策的制定者們在東補西修之下,也許發現其實新設立一個稅或是設立一個稅法規反而更合適。

因此,雖然美國的稅務部門目前並不支持設立新的法規或是新的稅,但或許當新經濟在目前的調整後重新興起時,新的法規或新的稅是不可避免的了。

 

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