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美國.洛杉磯

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美式民主的特色

——總統大選爭執與選舉人制度

曹長青

美國總統大選糾紛,被全球矚目,中共、古巴、馬來西亞等國家的官方媒體借機嘲諷美式民主,批評美國的「選舉人」制度不體現一人一票、多數當選的民主原則。

據《時代》周刊的民調,百分之六十三的美國人也支持廢除「選舉人」制度。剛當選參議員的第一夫人喜萊莉則把廢除這一制度列為當選後主要目標。

「選舉人」制度最初設計時有防止政客向選民虛假承諾騙取選票的考慮,由「選舉人」間接選總統,以避免弊端,但今天這層意義已消失,它僅具有「選舉人票」的意義。美國全部「選舉人票」和國會議員總數相等,共五百三十八張(參議員一百名;眾議員四百三十五名;華盛頓特區三名代表)。

參議員按州分配,每州兩名;眾議員按人口產生,約五十多萬人選出一名。紐約州有一千六百多萬人口,就有三十一名眾議員,再加上兩名參議員,總共有三十三張選舉人票。

選舉人票,贏者通吃

按照選舉人制度,任何一個總統候選人如果贏得了這個州的多數選票,就算贏得了這個州的所有選舉人票,被稱為「贏得通吃」。候選人在各州贏得的選舉人票累計超過五百三十八票的一半(二百七十張),就當選總統。

由於是採用贏者通吃的計算方式,那麼就可能出現候選人贏了全國按人頭計算的普選票,卻因選舉人票沒過半而輸了大選的現象。

例如,這次在全國總票數中,民主黨候選人高爾比共和黨候選人小布希多出二十萬張選票,但如果最後是小布希在佛州以微弱多數領先高爾,「通吃」該州的二十五張選舉人票,使選舉人票在全國超過半數,小布希就當選總統。

七百法案,均告失敗

美國一直有憲政學者認為「選舉人」制度不合理,不公平,呼吁廢除,改採全國按人頭計票制度,誰獲多數票誰當選。

據著有《選舉團和憲法》(The Electoral College and Constitution)一書的丹佛大學法學教授哈德維(Robert M. Hardaway)的研究,過去兩百多年裡,美國國會曾有七百多項法案要取消「選舉人」制度,但最後都以失敗告終。

以二百年計算,等於平均每年就有近四次,但為什麼都沒有被通過?

原因是,美國先賢設計的這種選舉制度不僅適合美國聯邦制的國情,並且更體現民主的真諦﹕在服從多數的同時,能夠尊重少數。具體來說,它有四大好處﹕

地方分權,保護小州

第一,保護小州的利益。美國是聯邦制,五十個州其實相當於五十個「州國」,「州國」和「省」的概念完全不同。「省」意味中央集權,「州國」是聯邦。美國各州都有獨立司法和立法權,例如州巡警不通知對方,不可跨越州界,進入他州。如果開車在美國橫貫旅行,會看到州界間寫著「歡迎到本州」的標誌,各州邊界劃分得很清楚。

第二,美國先賢對制度的設計,重點是強調地方分權,而不是中央集權,其憲政理念是把權力下放到各州,並保證大州小州在聯邦層次上權利平等。

例如,美國參議院權力比眾議院更大,但參議員的產生,和州的大小、人口多寡毫無關係,而是硬性分配,每州兩名。加州人口是羅德島州的六十倍以上,但這最大和最小兩個州的聯邦參議員人數完全一樣。美國建國之初那些小州同意加入聯邦,條件之一就是保證它們和大州有平等權利,並實行「選舉人」制度。

服從多數,尊重少數

「選舉人」制度符合一人一票、多數當選的民主原則,只不過不是以全國人數為「單位」,而是以「州」為選舉單位。這個多數,不是全國範圍的「多數」,而是每一個州的選民多數,這樣更能保護小州的權益。這種制度迫使總統候選人不能僅看重幾個大州,而是看重每一個州,在每一個州獲得多數選票。

而如果實行全國按人頭計票方法,那麼幾個人口眾多的大州聯合起來,就有可能操縱選情。例如,美國最大的七個州——加州、紐約州、德州、賓州、佛州、伊利諾州、俄亥俄州人口加起來,相當美國總人口的一半。如果實行全國普選票制度,那麼總統候選人只需在這幾個大州拉票,不必再光顧像羅德島、阿拉斯加那樣的小州了。

全美僅有三張選舉人票的小州有七個,四張的有六個;如果不硬性每州分配兩名參議員以及實行「選舉人」制度,這些小州的權益一定被大州吞沒。羅德島州人口雖只是加州人口的六十分之一,但選舉人票卻是加州的十八分之一,這樣就在某種意義上保護了羅德島州的權益。因此「選舉人」制度不僅符合美國的聯邦制國情,更體現民主的原則——服從多數,尊重少數。

這種選舉人制度有點像籃球賽,它不是按各場贏球總積分(相當於全國按人頭計票),而是以贏得的場次多少(相當選舉人票的每個州),而決出勝負,這樣計算更體現這個球隊的真正總體實力。

選舉人制,值得借鑒

美國的「選舉人」制度對未來民主中國的憲政設計具有重要的參考價值。一些學者提出中國將來應該像美國一樣實行聯邦制,因為聯邦制比較適合幅員遼闊、人口和民族眾多的大國國情。

但如果未來中國採用全國普選制,按人頭計票,那麼,香港、西藏、新疆(僅維族)都只有六、七百萬人口,台灣也才是兩千多萬,而一個四川省人口就是台灣的五倍、香港的十七倍,未來的「總統競選者」只要注重並贏得幾個四川,根本就不需要再光顧那些邊緣地區。這不僅對這些邊緣地區不公平,而且這種「聯邦」也不會穩定,因為較小的聯邦成員的權益沒有得到保障。

如果實行「選舉人」制度,假定未來中國聯邦仍是三十個「省」選區建制,那麼台灣人口雖然僅佔全中國的百分之一點七,但在選舉人票上則可達百分之六以上。如果再借鑒美國的參議院制度的話,那麼台灣就可以和四川一樣,各有兩個聯邦參議員,從而保障在聯邦層次上各成員權利平等,使「聯邦」具有真實內容,能夠長期而穩定運作。

總統選舉,一次到位

「選舉人團」制度的第二個好處是,可以通過贏者通吃的方式立即產生總統,一次到位,而不會像其他國家那樣,第一輪總統選票沒過半,再第二輪選舉。因為只要有第二輪選舉,就有政治分肥和交易,結果會扭曲選民意向,被迫把選票投給其他候選人。

美國實行「選舉人」制度兩百多年來,一次由於兩位候選人的全國選舉人票相等,另一次是三名候選人平分票源,沒人過半,而由眾議院投票在候選人中選出總統。

按照美國憲法,眾議院投票做這種仲裁時,並不是四百三十五名眾議員全部投票,而是以州為單位,每州一票,過半獲得二十六州的票才能當選總統。這種規定再次顯示對州的權益的保護和重視。

美國兩百年來只有兩次由眾議院票決,意外率才是百分之一,證明「選舉人」制度相當有效。

連夜計票,不留空隙

第三,「選舉人」制度可以立即產生總統,而避免全國人頭計算選票,清點到每一個村鎮的每一張選票,使總統長時間無法產生。

這次佛州幾個郡重新點票,就要幾個星期,如果普選票數比現在還更接近的情況下,就必須重新清點全國的選票,一直到每個村落,全美五十州都這樣計票,總統恐怕要幾個月才會產生。而總統產生的時間越長,越容易出現政治麻煩,因為那些政治動物們就會動腦筋鑽這個時間差的空子。

實行「選舉人」制度,贏者通吃,會在選舉當天立即產生總統,敗者承認落選,贏者發表當選感言,選舉就算結束。這種投票就馬上計票,連夜用機器計算出選舉結果的方式,可以避免由於時間拖長而帶來的可能政治糾紛。

根據哈德維教授的研究,美國實行「選舉人」制度這二百年來,「幾乎每次都是立即產生總統,這次選舉是歷史上少有的例外。」而且在實行這個制度的兩百年中,只有三次出現候選人在全國普選票中領先,但由於輸了選舉人票而落選的情況。如果這次是小布希當選,等於兩個世紀才出現四次,頻率極小。

兩黨輪迴,政局穩定

第四是不產生眾多小党,使憲政制度比較穩定。

美國建國兩百多年來,一直是兩黨政黨輪流執政,而不是像其他民主國家那樣有很多小党,這和美國一直實行「選舉人」制度有直接關係。由於選舉人制度是以「州」為「計票單位」,而且又是實行「贏者通吃」的遊戲規則,贏者囊括所有選票,因此,使得票第二多、第三多的候選人毫無所獲。每個州的選舉結果只有一個贏家,沒有第二、第三,這樣就不會產生小党,更無法產生政黨比例制的多黨制。

政黨過多,尤其是實行政黨比例制的多黨制,兩個小党就可以聯合起來對抗一個沒有過半數的大党,或者多黨聯合執政,結果容易導致內閣不穩定,選舉頻繁。目前日本政局動蕩,森喜朗內閣遭到不信任票的挑戰,和日本實行「政黨比例制」憲政制度有直接關係。實行多黨聯合執政的德國和意大利都曾發生過這種問題。

小党過多,選舉頻繁

在被稱為世界上最大民主國家的印度,也是由於政黨比例制而小党「叢生」,目前國會有席位的政黨就有三十八個。一九九八年四月印度人民党在全國大選獲勝,由於席位沒有過半,只好聯合其他多個小党組閣,但執政僅一年零十天,就因其中一個僅有十八張席位的小党內訌而被不信任票投垮,導致印度不得不在去年十月提前大選,印度人民党靠聯合二十四個小党才在國會席位中過半得以再次組閣。

美國實行「選舉人」制度,就使小党沒有多大存活空間,兩大政黨輪流執政,不存在多個小党聯合起來投不信任票而結束內閣的現象。總統因觸犯法律遭彈劾,副總統則繼任,不存在必須解散內閣、提前全國大選之事,從而使政局穩定。

修改憲法,難乎其難

要求有完美的選舉制度是烏托邦想法,任何一種選舉制度都有它的不足之處,但從「選舉人」制度實行兩百多年的歷史,以及它的特點來看,它雖有缺點,但更符合美國聯邦制的國情,更體現民主原則。

憲政學者哈德維教授認為,要想取消「選舉人」制度,就必須修改憲法。而美國人相當尊重憲法,絕不輕易修憲。不像中國大陸,中共建政五十年來頒佈過四部憲法,修改過七次,平均每七年修憲一次。在台灣,也總鬧「修憲」風波。

而美國憲法要改動,需要參、眾兩院議員的三分之二、五十州三分之二州議會三分之二議員通過,相當不易。兩百多年來美國憲法僅增加了一些修正案,基本沒有改動過。

目前除了第一夫人喜萊莉提出要廢除「選舉人」制度外,其他有憲政常識的議員沒人這樣呼吁。對於那些和喜萊莉一樣嚷嚷廢除「選舉人」制度的美國人,哈德維教授感嘆地說,「這一制度在過去兩百年裡一直很奏效,美國人都被慣壞了。」

 

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