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美國債務危機背後的憲政危機

美國波士頓薩福克大學歷史系副教授 薛涌 為英國《金融時報》中文網撰稿

731日晚間,當美國兩黨為上調舉債極限玩火到最後兩天的關鍵時刻,奧巴馬終於出現在公眾面前宣佈:“我們達成了協議。”一場可能將世界經濟再次拖入低谷的債務危機也許就此避免。

但是,目前這還是“也許”。因為這個協議是奧巴馬和參議院兩黨達成的。協議的成立,還要有待於眾議院的通過。眾議院比參議員激進得多,是茶黨的大本營。另外,民主黨領袖南希•佩洛西也表示,自己沒有看過協議,她和許多民主黨議員都無法決定是否支持。許多民主黨人一直抱怨奧巴馬對共和黨妥協太多。一些激進的茶黨則死活不支持提高債務上限的任何議案。

假使這場債務危機如同預期的那樣安然過去,一場更深刻的危機—憲政危機—就因此而被避免,或用更準確的說法,是被掩蓋。但不管是被避免還是被掩蓋,這一潛在的危機在未來都是個不確定因素,不能因為沒有爆發就避而不談。這就是總統和國會之間的財政權限問題。

事實上,在這場兩黨的大博弈的最後階段,許多處於絕望中的人提起了被人們遺忘的憲法第十四修正案。在這些人看來,根據這一修正案,總統有足夠的權威繞開國會,單方面地提高舉債上限。

這可不是隨便談談的兒戲。在民主黨一頭,前總統克林頓和2004年的總統候選人克裡參議員都表示支持動用這一條款。其中克林頓稱如果自己是總統就毫不猶豫地使用這一權力。民主黨在眾議院的第二和第三號人物以及許多其他議員,也都支持奧巴馬行使這一權力。

那麽,憲法的第十四修正案是什麽?那是南北戰爭後通過的修正案,主要旨在確立和保障黑人的公民權。此修正案的第四條談及債務問題,開頭一句肯定了公共債務的合法性。但是,此款主要是針對戰爭財政問題:聯邦政府為了鎮壓叛亂所舉的債是合法債務,必須償還;但是,南方為了叛亂而舉的債則是非法債務,聯邦政府和州政府不應負責償還。如果從字里行間演繹的話,那麽現在美國政府所欠的債務,包括給退休人員的社會安全支票,都屬於合法債務,政府必須履行其債務責任。

關於總統是否能夠動用第十四修正案,過去僅僅是個學術冷門問題。法學院可以用這種文字游戲訓練學生的法理推論能力。誰也想不到,如今竟有成為現實的可能。想想看,如果債務極限不上調,美國政府破產,那些辛辛苦苦乾了一輩子的退休人員就可能接不到自己的社會安全支票,生活無著落;甚至在阿富汗出生入死的美軍,也拿不到自己的支票。史上不支付軍人而激起嘩變的事情乃是家常便飯。如果這種事情發生在美國,將是個什麽景象?所以,說這場惡鬥把國家拖入危機、要求總統行使特別權力來化解,並不過分。更不用說,第十四修正案的第四條款的一大目的,就是保證那些南北戰爭中在聯邦一方效力的軍人能夠得到政府許諾的支票。

但是,奧巴馬在哈佛法學院的恩師、到去年還擔任他的顧問的Laurence H. Tribe教授稱這不過是個奇幻的想法。奧巴馬本人曾是憲法學教授,對此中的機關肯定也有自己的深思熟慮。雖然他始終沒有發表對第十四修正案的看法,他的發言人則堅決排除了使用這種特別權力的可能。

當然,白宮公開排除這一可能性,也許意在敦促國會兩院努力達成協議。大家如果知道總統可以繞開自己,誰還會在那裡賣力?不過,這里最需要考慮的還是政治代價。這一含混的條款,每個人有不同的解讀。如果奧巴馬根據自己的解讀單方面提高舉債上限,國會的共和黨也會根據自己的解讀彈劾總統。眾議院中茶黨的領袖、競選共和黨總統候選人提名的領頭羊之一Michele Bachman公開說:如此一來,總統可以自行決定舉債,自行決定稅率,國會就成為沒有必要的擺設。言下之意,總統一夜之間會變成專制君主。這場官司,最終會打到最高法院。

從政治利益上考慮,奧巴馬當然不願走這步棋。民調反復顯示,在這場債務危機中,選民多指責共和黨。一旦債務危機爆發,倒霉的選民有了切膚之痛,恐怕更會倒向奧巴馬一方。這恰恰是許多共和黨戰略家哀嘆的地方。但奧巴馬如果動用了第十四修正案單方面提供債務上限,選民們則沒了切膚之痛,反而會把國家拖入近乎內戰的局面。選民會因此怨恨奧巴馬僭越自己的權限,給了共和黨在明年的大選中提供了巨大的機會。所以,從政治利益上看,奧巴馬絕不會輕易動用這一假設中的權力,共和黨的主流大概有切身利益來避免這場債務危機。

不過,更重要的恐怕還是奧巴馬的政治信仰。克林頓已經表示,自己若是總統就會當機立斷地使用憲法第十四修正案。布什從一上任起,就口口聲聲地要加強總統權力。他即使在支持率極低的時刻,也扮演著強勢總統的角色、不太把國會放在眼裡。奧巴馬當政後,一些政治評論家就指出:華盛頓的氣氛一下子變得象是歐洲議會政治的首都。奧巴馬無論乾什麽,都期望國會兩院先達成協議,然後自己簽字。他的政治哲學,更傾向於強議會弱總統。

另外,他一直試圖充當妥協者,彌合左右意識形態間的鴻溝,和布什玩弄兩極化政治的戰略迥然不同。這種政治哲學和風格,決定了他從一開始就走議會道路。如果趕上克林頓或布什,沒準兒會祭出第十四修正案,引發憲政危機。所以,事後反省,這次兩黨玩火玩到最後一刻,而且玩得很懸。稍微失手,玩火就成了失火。美國比較幸運的,是趕上奧巴馬當總統。由此可見,“美國的民主”雖然二百多年,號稱是世界上最古老的民主,事事有一定之規,但制度上的不穩定和隱患仍然潛存著。 耶魯大學教授Jacob S. HackerOona A. Hathaway八月一日在《紐約時報》上撰文指出:債務危機結束後,民主危機必須要面對。在憲政失靈時沒有一個贏家。經過此次驚嚇,世界應該認識到,美國的政治信譽已經打折,即使在西方世界,也不是個讓人高枕無憂的領袖。

註:本文僅代表作者本人觀點。

 
 

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