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從改革到革命:中國政治變革的一般規律

鄭永年

目前中國的改革現狀已經呈現出幾個顯著的特點。第一,各方面的改革缺少動力。經濟改革在上世紀90年代找到了突破口,確立了基本市場製度,接下來的問題是如何深化?社會改革在過去的十來年間取得了一些進展,但遠遠不能滿足社會變化的需要,如何找到突破口?政治改革在十七大的時候已經確立了黨內民主引導人民民主的方向,兩方面的民主試驗也在進行,但並沒有成為系統的努力,如何推進?第二,改革沒有重點感。各方面的改革需求在很快增加,但不知道先做什麼,後做什麼。面對各方面的壓力,不知道從何入手。第三,無論是執政黨還是社會,對改革缺少最基本和最低限度的共識。

為什麼會出現這樣一個局面?人們都指向了問題的核心,即來自利益集團的阻力。改革的未來如何?中國的改革處於一個轉折點上。在這個關鍵時刻,有必要總結一下中國政治變革的一般規律。簡單地說,當改革進程停止之時,革命進程就會開始。如果從利益集團的發展進程來說,一旦當利益集團主導政治進程,或者說現存政權無能克服利益集團的阻力而繼續推進改革的時候,革命的因素就開始積累。

無論是歷史還是現實,都告訴人們這樣一個道理,政治必須與時俱進,改革不是可有可無的東西,而是政治的常態。政治是一個永無止境的動態,必須從改革到改革,不斷更新自己,這樣才能可持續發展。

這對任何政體都是如此。在西方民主社會,是依靠政黨的周期性輪換來實現動態政治的。但即使是民主政體,也經常因為既得利益的阻力,改革不力,政權也會陷入困局。美國經濟學家奧爾遜(Mancur Olson)曾經對利益集團主導的經濟發展表示極其悲觀的看法。他認為,隨著各種既得利益(分利)集團的形成,競爭受到製約,經濟發展缺少動力,出現滯漲。他並不認為民主政治能夠克服這些既得利益集團,而是需要用戰爭、大的社會衝突來改變利益格局。的確,在很大程度上說,民主政治是既得利益集團設計用來保護其利益的最有效的武器。儘管奧爾遜談的更多的是經濟方面,政治方面其實也如此。

開放性來應對利益集團

中國沒有多黨政治,在克服利益集團方面會面臨更大的困難。一黨長期執政本身就很容易形成利益集團。要防止利益集團坐大,防止它們挾持國家的政策議程,最有效的方式就是保持執政黨的開放性。執政黨越開放,利益集團坐大的可能性就越低。開放性來應對利益集團,實際上在改革開放之前就開始實踐了。在毛澤東時代,執政黨主要依靠社會群眾運動來防止和瓦解利益集團的。毛澤東搞階級鬥爭,搞大民主,用一個階級對付另外一個階級,政權的主體不斷輪換。可以說,在那個時代,除了毛澤東本人,沒有一個階級或者階層能夠主導中國政治。這樣做產生了非常負面的結果,主要是妨礙了製度建設。長期處於運動狀態,包括法制在內的基本國家製度建設被忽視。當然,那個時代的既得利益非常簡單,政治和意識形態是社會的主體,社會經濟長期處於低度發展水平。

中國目前的既得利益集團是改革開放的產物。如果毛澤東時代是一個意識形態主導的社會,那麼改革開放後發展出來的是一個利益主導的社會。從意識形態轉型到利益是一個並不容易的過程,但也是一個很成功的過程。如果沒有中國社會各方面對(物質)利益的追求,很難想像中國可以作如此快速並成功的轉型。

總體上說,在1970年代末到1980年代中後期,中國的經濟過程相當開放。當時也有各種利益集團,但因為改革剛剛開始,包括農民和工人在內的各種利益都可從改革中獲得利益,利益集團之間及利益集團與社會之間的衝突因此也並不明顯。直到1980年代後期,當改革遇到困難,各種利益之間,尤其是政治利益之間的衝突開始表露出來,最終導致了1989年的天安門事件,改革停頓下來。

1990年代初蘇聯、東歐共產主義的解體,促成了中國更大規模的改革。 1992年鄧小平南巡之後,執政黨發動了新一波更大規模的開放和放權,形成了大規模的利益重新分配局面。傳統上的領導階級例如工人階級開始被邊緣化,而新興階層例如民營企業階層迅速壯大。面臨新的局面,執政黨開始調整其統治基礎,通過修改憲法和製定新的法律來保護私有產權,而且也容許民營企業家進入政治過程,有效地擴大的政權的社會基礎。

本世紀初以來,執政黨開始調整改革政策。科學發展觀和諧社會的政策理念指引下,試圖平衡新興階層和傳統社會階層之間的關係,主要是要糾正前階段片面傾向於新興階層,而對傳統社會階層的利益重視不夠的局面,努力實現社會公平。當然,這樣做其實也是符合新興階層的利益的。很顯然,在基本社會公平正義缺失的情況下,社會問題難以為繼,必然要影響到新興階層的利益。

國企及官僚成為新利益集團

2008年開始的全球金融危機是個轉折點。為了應付危機,國家出台了巨大的財政金融計劃。而龐大的財力都是通過國家本身,即國有部門而實施下去的。這就導致了利益集團的急劇擴張。國有部門的大擴張,馬上打破了原先國有部門和民營部門相對平衡的狀態,國有企業取得絕對的主導地位,快速地擠占了民營企業的空間。民營企業在1990年代中期以後獲得了巨大的發展空間,如今好時光不再,它們開始尋找新的出路,例如通過移民等方式退出中國社會。

更為嚴重的是,國有部門的擴張,也沒有為傳統社會階層帶來任何好處。在傳統計劃經濟下,國有部門是工人階級的製度基礎。但現在的國有部門已經具有了不同性質,國有企業很難說是國家的,而更多地屬於國家企業管理者或者國家的代理人的。實際上,國有企業已經成為社會不公正、收入差異擴大、腐敗等等現象的根源(本欄早先已經論述過)。

官僚系統本身也儼然成為既得利益集團。改革開放之後,儘管有小政府、大社會的改革目標,每次改革也是想縮減政府機構和官僚人數,但實際上是相反的。官僚系統越來越大,社會越來越小。在分權的情況下,中國政府層級越來越多,越來越複雜。例如原來的地區級只是行署,即省政府的派出機構,而現在則已經演變成實體,一級政府。同時,也出現了計劃單列市。這不僅僅是官僚機構變得龐大的象徵,而且更是攔截了中央和社會之間的關係。

官僚機構的無限擴大,必然造成社會空間的縮減。隨著財政稅收向官僚機構集中,國富民窮變得不可避免。更為嚴重的是,官僚機構嚴重和社會脫節,一個個官僚機構猶如一個城堡,和人民沒有有機的關聯。而且,官僚系統開始演變成獨立的系統,它們享受市場的好處,而可以豁免市場的壞處。無論是社會保障、醫療、住房和食品,各種不同的特供系統不斷湧現。一個嚴酷的事實是,中國的改革往往是自上而下,而在官僚系統嚴重和社會脫節,感受不到人民疾苦的情況下,哪裡能夠出現改革的動力?

而在各種利益集團大擴張的同時,執政黨領導層克服既得利益集團的能力,也受到了越來越多的製約,從而大大縮減。因為黨內民主的需要,領導層實行集體領導,並且領導層的規模在不斷擴大(例如政治局常委從1980年代的5人擴大到現在的9人)。黨內民主的程度擴大,意味著權力在頂層的分散狀態。因為權力不再集中,權力的行使自然不再有效。再者,因為分權只是對地方政府的分權,而不是向社會的分權,社會組織不能發育起來。同時,社會也沒有能夠影響政治過程的有效機制,因此既無能對主張改革的領導層有所支持,也不能對既得利益有所製約。

革命進程悄然開始

結果就使得中國的改革進入了本文開頭所描述的狀態。很多跡象表明,當改革不再的時候,革命進程悄然開始。人們可以從方方面面感覺到革命因素的存在。

首先,既得利益集團可以有效影響改革的政策。情況往往是,對有利於它們利益的政策,它們可以最大化;而對不利它們利益的政策,它們可以將其最小化。既得利益甚至隨時都可以圍堵領導人的改革議程。如果某一改革理念不符合它們的利益,就會群起而攻之,各種手段應有盡有。因此,有人認為,既得利益集團已經挾持了中國的改革議程,就是說,它們可以製定政策,領導層和政府只是它們所形成政策的橡皮圖章

人民對官僚系統失去最基本的信任,政府和人民開始處於對立狀態,社會抗議運動不斷。因為改革的困難,政府很難用改革的方式來化解政府和人民的對立,因此有關部門開始用強制性手段來統治和控制社會,例如維穩更為嚴重的是,在行使高強度控製過程中,本應當由國家壟斷的暴力開始私有化。一些地方政府外包公權力,導致了類似黑監獄等新事物的產生。一些發展商在拆遷過程中僱凶打人,甚至殺人。結果造成國家與社會、政府與人民之間的進一步的對立。

應當指出,在任何社會,社會抗議運動是一個常態,也並不是所有社會抗議都會導致革命。但是,具有政治意識的社會抗議,最終必然會導致革命。很多年裡,中國社會的很多群體性事件或者抗議運動,都是為了具體的經濟利益。但今天,中國社會各種意識形態紛紛崛起,在意識形態上分化社會的同時,也在給社會群體灌輸著政治意識。人們可以在不同的社會意識形態之間作選擇,發展出不同的政治意識。意識形態是行動的指南,各種不同的意識形態,必然具有政治後果。

在這樣的情況下,既得利益集團也開始感覺到不安全。除了高強度的控制外,它們也需要在思想層面來論證其合法合理性。它們開始在各種思潮中尋找支持力量。不過,這些思想,無論是內生的還是外來的,對它們來說,都只具有工具性質。總體上說,既得利益集團處於一種集體無意識狀態。它們不思改革,害怕改革,恐懼於在改革中失去什麼。它們只知道不能做什麼,而不知道應該做什麼。一些極端的甚至開始對改革進行妖魔化

很顯然,當既得利益的終極目標是維持自己的利益,並使之永恆化的時候,它們已經完全沒有能力來超越自己的利益。當它們不能超越自己的利益的時候,政治的開放性就必然消失。而體制的封閉性必然導致革命因素的發生和發展。原因很簡單。當不能從內部產生變革(改革)的時候,外部變革(革命)就成為選擇。

經驗告訴人們,這些都是革命進程開始的早期現象,但是革命進程如何進行,還是要看是否存在有效的改革。如果在革命進程的早期實施有效的改革,那麼這個進程可以終止。但如果沒有,這個進程就會繼續,直至革命的最終爆發。歷史地看,當革命即將爆發之際,統治階級還會進行一次巨大的改革,可惜的是,屆時可能為時已晚。晚清的例子最為明顯。當光緒皇帝要改革的時候,慈禧太后等保守勢力殺了改革者,廢了皇帝。但後​​來,太后迫於形勢,為了生存,真的想改革了,並且改革的幅度和力度,甚至比當初光緒皇帝設想的還要大。不過,大勢已去,革命已經成為主動力,任何改革都已經難以挽回局勢了。

那麼,革命又會有什麼樣的結果呢?在理想的狀態下,革命是你死我活之舉,即零和遊戲。但革命也往往導致一種同歸於盡的結局。無論哪一種情況,犧牲最多的是社會大多數人,尤其是中下層的利益。每一次革命,精英也有犧牲,但與社會的大多數相比,微不足道。對政治來說,在中國的政治環境中,革命的結果很有可能就是沒有任何具有實質性意義的變化,革命往往是一個再生產的過程,也就是重新走一邊。中國社會真正的變化在於逐漸的改革。改革因此符合各方面的利益,既符合社會大眾的利益,也符合既得利益的利益。

儘管革命很多情況下都以悲劇告終,但在既得利益集體無意識的情況下,這種悲劇往往是歷史的常態。如果不是這樣,那麼就很難解釋歷史上循環往復的革命了。

很顯然,對目前的中國來說,改革絕對不是一種可有可無的東西,改革屬於必需。

作者是國大東亞研究所所長文章僅代表個人意見 聯合早報

 

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